非法处置危险废物超过3吨将构成污染环境罪 应如何判定“非法处置”?

两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的说明》法释(2016)29号,第一条第2项,“非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的”认定为“严重污染环境”进而构成污染环境罪,环保部门在遇到此类案件时,应按相应程序将案件移送公安机关处理。

 
       何为排放和倾倒行为,一般不存在理解上的障碍,也很容易形成共识;至于,如何认定“非法处置”,实践中各地环保、公安等部门在认识上则存在一定的偏差。
 
       本文认为,要厘清这个“非法处置”需从行政法范畴和刑法范畴上分别进行区分。
 
       一、行政法上的“非法处置”
 
       《固体废物污染防治法》第88条第6项对“处置”是这样规定的:
 
       “将固体废物焚烧和用其他改变固体废物的物理、化学、生物特性的方法,达到减少已产生的固体废物数量、缩小固体废物体积、减少或者消除其危险成份的活动,或者将固体废物最终置于符合环境保护规定要求的填埋场的活动。”上述规定仅从技术层面上进行了说明。
 
       行政执法实践中,如何认定“非法处置”则主要从如下两方面去把握:
 
       1、无经营许可资质
 
       危险废物经营许可证按照经营方式,分为危险废物收集、贮存、处置综合经营许可证和危险废物收集经营许可证。
 
       领取危险废物综合经营许可证的单位,可以从事各类别危险废物的收集、贮存、处置经营活动;
 
       领取危险废物收集经营许可证的单位,只能从事机动车维修活动中产生的废矿物油和居民日常生活中产生的废镉镍电池的危险废物收集经营活动。
 
       因此,无许可资质进行处置,应认定为非法处置;只有“收集经营许可证”,超范围进行经营处置,也应认定为非法处置。
 
       2、未按规定填写转移联单,擅自转移、处置
 
转移危险废物的,必须按照国家有关规定填写危险废物转移联单,并向危险废物移出地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提出申请。移出地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门应当商经接受地设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门同意后,方可批准转移该危险废物。未经批准的,不得转移。
 
行为人存在上述“非法处置”行为,属于行政违法,应适用《固体废物污染防治法》相关条款进行处理。
 
二、刑法范畴上的“非法处置”
 
1、判定“非法处置”的法律依据
 
两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的说明》法释(2016)29号第16条规定:
 
无危险废物经营许可证,以营利为目的,从危险废物中提取物质作为原材料或者燃料,并具有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形的行为,应当认定为“非法处置危险废物”。
 
同时,该《说明》第7条规定,明知他人无危险废物经营许可证,向其提供或者委托其收集、贮存、利用、处置危险废物,严重污染环境的,以共同犯罪论处。
 
2、行为人无危险废物经营资质处置危废超过3吨,但没有造成实质性的法益损害,不能认定为污染环境罪。
 
上述《说明》第六条规定:“无危险废物经营许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动,严重污染环境的,按照污染环境罪定罪处罚;”
 
“实施前款规定的行为,不具有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形的,可以认定为非法经营情节显著轻微危害不大,不认为是犯罪;”
 
显然,要认定“非法处置”危险废物的行为构成污染环境罪,强调要造成一定的环境污染后果,这也契合刑法理论界关于犯罪构成的“法益侵害说”这一主流观点。
 
比如:一家企业具有较高的危险废物处置技术(变废为宝提取原料且再次排放的污染物并不超标),但企业出于某种原因而未及时办理许可经营资质,如果此时把该企业的这种处置行为作为犯罪来处理,则极为不妥。
 
       3、我国危废处置能力现状
 
       最高人民法院研究室法官喻海松认为:之所以认定非法处置危险废物,不宜以是否具有经营许可证为唯一要件,还须判断是否造成环境污染实质后果,与当前的危险废物处置能力不无关系。
 
       根据环境统计数据,2014年我国危险废物产生量为3634万吨。但是,我国年危废产生量则远远不止这个数据,业内估计为8000万吨,甚至上亿吨的数量。由于危废是只有安全处理处置才能进入到官方统计中,因而获得准确的数据很难。但行业处于能力不足的阶段,这点是确定的。
 
       在危险废物处置能力不足的情况下,加之危险废物处置价格较高,一些企业不愿承受昂贵的处理成本,就低价将危险废物交给无资质的企业或个人,后者则多通过违法方式处理,譬如偷排、倾倒等。
 
       解决这一问题,长远而言,需要综合采取政策、法律、行政、经济等方面的手段,适当扩大危险废物经营许可证的发放,鼓励有处置、利用能力的企业领取危险废物经营许可证,降低危险废物的处置、利用交易价格。由于这一政策的调整难以一蹴而就,一些具有处置、利用危险废物能力的企业在未取得经营许可证的情况下处置、利用危险废物,只要未违法造成环境污染的,从刑事规制的角度不应当加以禁止。否则,由于危险废物的处置能力现状,这些危险废物可能会被非法倾倒、排放,反而造成更大的环境污染。


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